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中共山东省委 山东省人民政关于推动县域科学发展整体提升综合实力的意见
鲁发〔2012〕9号

　　为深入贯彻党的十七大和历次全会精神，全面落实省第十次党代会确定的各项任务，加快转变经济发展方式，着力转型升级、提质增效，以市为单位强力推动县域科学发展，整体提升综合实力，现提出如下意见。
　　一、充分认识以市为单位整体推进县域科学发展的战略意义
　　县域经济是国民经济的基本单元，地域特色鲜明，功能相对完备，在经济社会发展中处于举足轻重的战略地位。改革开放以来特别是近年来，全省各级各部门不断加大县域科学发展力度，积极作为、科学务实，因地制宜、开拓进取，县域综合实力显著增强，在全省经济中的主体地位和基础作用更加突出，已进入以市为单位整体提升发展水平的新阶段。同时，也要清醒地看到，我省县域经济结构不够合理，发展方式还比较粗放，自主创新能力不够强，公共服务体系尚不完善，县域发展不够平衡，一些体制机制性障碍依然存在。必须增强紧迫感和危机感，充分认识到县域科学发展、创新发展潜力巨大，以市为单位整体推进县域科学发展大有可为。
　　（一）以市为单位整体推进县域科学发展，是加快建设经济文化强省的必然选择。县域经济的发展水平，对建设经济文化强省具有决定性作用。县域经济强，则全省实力强；县域群众富，则全省人民富。立足我省县域经济量大面广的实际，强化市级责任，以市为单位协调推进县域发展，有利于充分调动各方面的积极性、主动性，突破县域局限，整合竞争优势，形成省市县齐抓共管、协同联动的强大合力，共同助推县域经济快速健康发展，加快整体提升县域经济实力，是实现富民强省新跨越奋斗目标的希望所在。
　　（二）以市为单位整体推进县域科学发展，是加快转变经济发展方式的必然选择。只有加快调整县域三次产业结构，才能推动全省产业结构优化升级；只有县域经济提质增效，才能真正增强全省的综合竞争力。以市为单位整体推动县域发展转型，有利于科学合理布局，更好地发挥市场配置资源的基础性作用，妥善解决产业结构雷同、同质化竞争等问题，提高资源配置效率和综合利用水平，是促进全省经济发展方式加快转变的关键所在。
　　（三）以市为单位整体推进县域科学发展，是深入实施重点区域带动战略的必然选择。每个市域拥有几个强县，经济发展就会有骨干支撑；一个区域拥有一批强县，就会促进整个区域多极带动率先发展。以市为单位壮大县域实力、提升层次水平，有利于打造和提升区域经济品牌，构建发达县率先提升、中间县加快突破、欠发达县跨越发展的新格局，是为实施重点区域带动战略提供强力支撑的潜力所在。
　　（四）以市为单位整体推进县域科学发展，是加快推动城乡统筹发展、全面建设小康社会的必然选择。县一级是城乡结合部，是解决“三农”问题、推动城乡统筹发展的主导力量。以市为单位协调推进县域新型工业化、新型城镇化和农业现代化，有利于在更大范围内统筹人口、产业布局、促进各类资源优化整合，提升县域经济综合实力和民生保障能力，实现经济发展与城乡建设良性互动，加快基本公共服务均等化进程，促进经济、社会、资源环境协调发展，是推动城乡一体化发展的根本所在。
　　全省各级各部门要进一步统一思想、提高认识，把县域科学发展摆上更加重要的战略位置，更新观念，开拓创新，真抓实干，乘势而上，努力实现县域经济更高层次更高水平的发展。
　　二、进一步明确整体提升县域经济实力的总体要求
　　（一）指导思想。
　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，牢牢把握主题主线和稳中求进的总基调，按照以市为单位整体推进县域科学发展的决策部署，以富民强县为目标，以协调推进工业化、城镇化、农业现代化为方向，以创新驱动、提质增效、统筹发展为着力点，更加注重提高资源配置效率和培育竞争优势，更加注重推动技术进步和调整产业结构，更加注重优化空间布局和促进城乡统筹，更加注重保障民生幸福和改善生态环境，全面提升县域经济的内生动力和综合竞争力，使其成为保持经济平稳较快发展的主导力量、转方式调结构的重要基础、实施重点区域带动战略的强大载体、建设经济文化强省的关键支撑。
　　（二）发展原则。
　　1.坚持创新驱动。把增强自主创新能力作为整体提升县域经济发展水平的关键环节，加强政府引导，加大投入力度，构建以企业为主体、以市场为导向的科技创新体系，打造一批国家及省级科技创新平台和创新型人才团队，大力推进技术创新、管理创新和产品创新，形成促进县域经济快速增长的核心竞争优势。
　　2.坚持改革开放。把改革开放作为整体提升县域经济发展水平的强大动力，进一步解放思想，以更大决心和勇气深化各领域改革，推广综合配套改革试点经验，支持县域在一些领域先行先试，破除体制性障碍，进一步增强县域科学发展的内生动力；优化发展环境，提高配套能力，强化招商引资、选资，积极扩大“外引”、“内联”，以开放促繁荣，以合作促发展。
　　3.坚持统筹发展。把协调推进工业化、城镇化、农业现代化作为整体提升县域经济发展水平的重要着力点，以高产、优质、高效、生态、安全为方向，大力推进农业产业化和科技创新，加快农业现代化进程；以企业集中、产业集聚、生产集约为方向，着力培育大企业集团、优势产业集群和重点园区，加快推动新型工业化；以城乡一体化为方向，科学规划布局城镇建设，有序建设新型农村社区，不断提高城镇化水平。
　　4.坚持整体推进。把以市为单位整体推进作为提升县域经济发展水平的主攻方向，在市域范围内调整各县（市、区）发展定位，探索建立市域内经济利益分享和补偿机制，实行资源要素统筹配置，优势产业统筹培育，促进优势互补、错位发展、合作共赢，提高资源配置效率，塑造竞争新优势。
　　5.坚持民生优先。把保障民生幸福、建设美好家园作为整体提升县域经济发展水平的根本出发点和落脚点，千方百计扩大城乡就业，加快发展各项社会事业，大力推进基本公共服务均等化，实现城乡居民收入与经济同步增长、人民幸福与经济发展同步提升，共建共享和谐社会。
　　6.坚持绿色发展。把建设资源节约型和环境友好型社会作为整体提升县域经济发展水平的重要支撑，按照推动形成主体功能区的要求，不以牺牲农业和生态为代价推进工业化和城镇化。统筹生态保护、经济布局、人口分布和资源承载力，强化节能减排和环境保护，发展循环经济，推广低碳技术，美化人居环境，推动县域走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。
　　（三）发展目标。
　　到2015年，以市为单位整体推进县域经济取得显著成效，发展方式转变和经济结构调整迈出实质性步伐，县域经济发展跃上新台阶。
　　1.综合实力显著增强。力争县域地区生产总值年均增幅13%，地区生产总值过千亿元的县达到15个。经济发达市基本消除经济欠发达县，中间市县域实力和水平稳步提升，欠发达市县域科学发展步伐明显加快，县域间发展差距逐步缩小，协调性明显增强。
　　2.产业结构不断优化。产业发展更趋协调，三次产业比例调整为7.6∶52∶40.4，特色产业优势更加突出，现代产业体系基本建立。
　　3.经济效益明显提升。力争全省县域地方财政收入年均增幅17%左右，总量跨上4000亿元台阶，占全省财政收入的比重明显提高。全省80%的县（市、区）超过10亿元，50%的县（市、区）超过20亿元，20%的县（市、区）超过50亿元，2～3个县（市、区）突破100亿元。
　　4.人民生活殷实富裕。城镇在岗职工平均工资和农民人均纯收入增长与经济发展基本同步，分别达到50000元和13000元左右；社会建设明显加强，基本公共服务均等化程度明显提高。
　　5.生态环境优美宜居。确保完成节能减排约束性目标，单位地区生产总值能耗、水耗大幅下降，主要污染物排放总量显著减少，生态建设和污染治理取得显著成效，环境质量明显改善，可持续发展能力明显增强。
　　三、不断完善推进新一轮县域科学发展的政策措施
　　以市为单位整体推进县域科学发展是一项系统工程，必须加大改革创新力度，充分发挥和调动县域追赶超越的积极性、主动性和创造性，在鼓励县域立足本地优势、做强做优的基础上，不断完善财税、投资、金融、土地等方面配套支持政策，为促进县域科学发展创造良好的政策环境。
　　（一）继续简政放权优化环境。
　　合理划分市、县两级政府事权，按照市县一体、责权利相统一的原则，适当扩大县级政府经济社会管理权限，凡省授予市级的经济管理权限，除国家另有明确规定外，一律直接授予县级，进一步向市、县下放部分省级经济管理权限。
　　1.建设项目审批、核准、备案。除矿产开发、重要原材料、两高一资、重要交通和水利基础设施、金融等项目以及国家和省另有明确规定外，原则上直接放权或委托给市、县。
　　2.建设领域审批。地方投资工程项目，其施工许可和竣工验收备案由县级主管部门审批；建设工程类相关资质审批，由县级主管部门审核后直接报省级主管部门审批，均同时抄送市级主管部门。
　　3.工商登记管理。凡县级政府确定的重点项目，符合市场主体登记条件的，在取得法定的企业登记前置审批文件前，项目业主单位可凭政府有关文件办理筹建登记。在县域各类园区投资设立企业，允许以园区管委会统一指定的集中或合用的办公区作为企业住所登记。
　　（二）完善支持县域科学发展的配套政策。
　　1.加大财税支持力度。实施主体税收增长激励政策。2012年，各县（市、区）上缴省级的营业税、企业所得税和个人所得税，比上年增长超过15%以上部分，省级予以全额返还。2013年到2015年，对各市上缴省级的营业税、企业所得税和个人所得税，以市为单位计算比上年增长超过15%以上部分，省级予以全额返还。市级要结合实际情况，制定支持县域科学发展的具体返还政策。完善出口退税负担机制，从2012年起到2015年，各地出口退税地方负担增长15%以内部分，省级承担四分之一；增长15%以上部分，省级承担二分之一，健全县级基本财力保障机制，帮助困难县落实国家和省政府出台的文化教育、医疗卫生、社会保障和水利设施等民生事业各项政策，促进基本公共服务均等化。
　　2.改进建设用地管理。进一步改进土地管理方式，实行土地指标分配到市、县相结合的方式。对县域能源、交通、水利、网络通信等基础设施建设项目，用地计划指标予以重点支持，并优先安排土地综合整治项目和城乡建设用地增减挂钩项目，建立节约集约用地激励机制，对节余指标允许异地调剂使用。对年初急需开工建设的重点项目，可先预支一定比例的指标办理建设用地审批手续。
　　3.增强金融服务功能。支持大中型金融机构到县域增设分支机构或营业网点，扩大覆盖面；加快县域农村商业银行组建步伐，积极培育村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融组织，在办理房产、土地等担保抵（质）押业务和享受财税扶持政策等方面，逐步解决小额贷款公司与银行业金融机构的同等待遇问题；规范发展融资性担保机构，鼓励组建国有或国有控股融资性担保公司，逐步缓解县域中小企业和“三农”担保难的问题；加快提升县域利用资本市场的广度和深度，不断拓展股票、债券、私募股权等融资渠道；进一步完善农业保险，积极开发推广符合县域需求的保险产品；规范发展民间融资，引导民间资本参与县域金融业发展。支持银行和非银行业金融机构扩大信贷投放，根据贷款增量、贷款增幅以及对区域内经济社会发展的综合贡献情况，给予资金奖励。
　　4.鼓励产业对接转移。建立省级产业转移引导奖励机制，支持经济发达县（市、区）与欠发达县（市、区）共建园区，促进产业跨区域流动。园区内企业实现的地方税收，由项目转出地与转入地政府共同协商确定分享办法；对经济发达县（市、区）投资落户欠发达县（市、区）省级开发区、投资额1亿元以上的项目，省级给予贷款贴息补助。
　　5.加强重点项目建设。国家和省安排的社会事业项目和专项资金重点向县域倾斜，能源开发利用、交通设施、水利工程和城市公用设施等基础设施项目重点向县域倾斜。对国家和省安排县域的重点建设项目，提高省级配套资金和省补助资金比例。
　　6.大力发展小城镇。按照“规模适度、产业集聚、功能集成、要素集约”的要求，加大对重点小城镇的投入力度。充分发挥10亿元小城镇发展资金的示范引导作用，带动银行和社会资金加大投入，集中扶持100个左右的重点镇或中心镇，进一步提升综合实力，为县域科学发展提供可持续的增长空间。
　　（三）设立县域经济发展奖励资金。
　　自2013年起，省政府设立县域经济发展奖励资金（资金使用办法由省发展改革委会同省财政厅另行制定），列入省级预算。主要用于对综合考评位于前列和税收收入达到一定规模、增幅超过全省平均水平的县（市、区），以及工作措施得力、贡献突出的县（市、区）给予资金奖励，对解决县域发展中的突出困难、瓶颈制约以及鼓励特色产业和优势行业发展等给予适当补助。
　　四、切实加强对县域科学发展的组织领导
　　以市为单位整体推进县域科学发展事关我省经济社会发展大局。各级各部门要进一步加强组织领导，明确责任分工，落实任务目标，建立整体提升县域经济实力的强力推进机制。
　　（一）强化组织保障机制。调整充实省加快县域科学发展领导小组，省政府主要领导同志任组长，省发展改革委、省经济和信息化委、省科技厅、省财政厅、省人力资源社会保障厅、省国土资源厅、省住房城乡建设厅、省交通运输厅、省环保厅等部门为成员单位，充实强化领导小组办公室的工作机构和职能，形成责任明确、齐抓共管的运行机制。各市要围绕以市为单位整体推进县域科学发展的总体要求，建立相应的工作机制，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。
　　（二）健全统筹协调机制。切实加强对县域科学发展的宏观管理和协调服务。省加快县域科学发展领导小组办公室要切实发挥综合协调、督导检查、指导服务等职能作用，及时了解和把握县域科学发展动态，研究解决影响县域科学发展的重大问题。各成员单位要按照领导小组议定事项，结合职能分工，相互配合，形成合力，在转移支付、土地供应、资金筹措、人才支持、项目建设等方面向县域倾斜。各市要从实际出发，加快建立市域内统筹协调机制，实行资源要素统筹配置，优势产业统筹培育，形成优势互补、配套协作、分工合理、各具特色的县域科学发展新格局。
　　（三）建立科学激励机制。建立符合县域科学发展的考核评价指标体系，制定实施《山东省县域科学发展年度综合评价及考核办法》，对全省各市和县域科学发展情况进行定量定性考核评价。在客观、公正考核评价的基础上，严格实行动态管理。省委、省政府每年公布一次考核结果，三年进行一次总结表彰，并将考核结果作为确定政策扶持范围、表彰奖励和干部调整任用的重要依据。
　　（四）完善典型推广机制。各县（市、区）要勇于探索、改革创新、争创一流、树立典型，各市要注重培育典型，各部门要积极支持典型。通过现场观摩、座谈交流、专家点评等多种方式宣传推广典型，营造科学发展、整体提升的氛围，形成比学赶超、拼搏争先、竞相发展的态势，努力推进我省县域科学发展水平再上新台阶。