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　　为深入贯彻落实陕西省省委、省政府关于开展“三个年”活动和发展县域经济、民营经济、开放型经济、数字经济的部署要求，进一步推动我省县域经济高质量发展，2月至3月省政协成立9个专题调研组，由徐新荣主席和各位副主席带队，组织省政协办公厅、研究室、各专门委员会以及部分政协委员和专家学者，对全省12个市、区（含杨凌示范区、韩城市）37个县区进行重点调研，通过实地调研、召开座谈会、个别访谈、线上线下问卷调查等多种形式，广泛听取市县有关部门、产业园区、民营企业家代表意见建议。同时，分赴广东、福建、山东等地考察学习。3月22日，省政协主席会议听取各调研组专题汇报，对全省县域经济发展问题进行分析研究。现将调研情况报告如下。

　　一、我省县域经济发展现状

　　党的十八大以来，我省坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平总书记来陕考察重要讲话重要指示，认真落实中央关于县域经济发展的要求，完整、准确、全面贯彻新发展理念，全省县域经济发展呈现稳中有进的良好态势。

　　（一）经济总量持续增长。2022年，全省县域地区生产总值和县均生产总值分别为14087.27亿元、185.36亿元，是2012年的1.8倍、1.9倍。2022年县域生产总值占全省比重为43%，县均规模连续两年增量超过20亿元，扭转了2012年至2020年以来县域生产总值占全省比重逐年下降的局面。鄠邑区强化产业强区战略，2022年实现生产总值341.27亿元，同比增长20.8%，增速位居全省第一。

　　（二）县域工业发展迅速。2022年，全省县域工业增加值为7938.00亿元，相比2017年增加了48.5%；工业增加值增量为1120.24亿元，占县域地区生产总值增量的73.2%，工业“压舱石”作用突出。凤翔区聚焦工业产业升级，加快白酒产业、能源化工产业、高端装备制造产业集群建设，2022年规上工业企业总产值345亿元，同比增长7.0%。

　　（三）居民生活不断改善。2022年全省城镇居民人均可支配收入、农村居民人均可支配收入分别为42431元、15704元，是2012年的2.1倍、2.4倍，城乡收入比由2012年的3.2∶1缩减到2022年的2.7∶1；全省县域社会消费品零售总额3136.8亿元，县均达到41.27亿元，是2012年的2.46倍。大荔县加快冬枣首位产业规模化、标准化、品牌化建设，全县涌现出9个亿元村，农村居民人均可支配收入分别达到36400元、16777元。

　　（四）强县引领作用明显。2022年，经济总量前十的县（市）地区生产总值达到5968.55亿元，占全省县域生产总值的比重达42.4%，较上年提高1.7个百分点。全省县域超过200亿元的县（市）从2012年的8个增加到20个；神木市生产总值达到2231.47亿元，首次突破2000亿。

　　二、制约我省县域经济发展的突出问题

　　从调研情况看，我省县域经济进入总量跨越和转型升级并存的关键时期，但与全国发达省份及周边地区相比仍存在差距，经济规模较小、实力不强、发展不均衡，新旧矛盾与问题相互交织，发展动能不足，区位、资源优势仍是支撑县域经济发展的重要因素，制约发展的问题主要体现在以下方面。

　　（一）产业发展水平不足。这是目前全省县域经济发展的突出问题。产业结构不优，2022年全省县域产业结构比为13.2∶56.4∶30.4。总体看，特色产业不强、农业产业化程度不高、产业链配套不健全等问题没有有效改善，产业链价值链低端产品同质化严重，县域生产总值100亿元以下的县（市）主导产业基本处于产业链低端，龙头企业和上下游配套企业较少，带动效应不明显。咸阳市彬州、长武、旬邑3县（市）煤炭产业占工业增加值比重达到90%左右，“一业独大”现象突出。产业深度融合不够，陕南县域间发展相似度高，生态优势、资源优势未充分转化为产业优势，工业产品附加值低，农业产加销链条尚不完善，一、二、三产业深度融合不足，现代物流、电子商务、科技服务、信息技术等支撑经济跨越发展动能不足。比如2022年安康市富硒食品工业增加值同比下跌1.6%，生物医药工业增加值同比下跌1.9%，富硒产业和中医药产业对旅游康养支撑作用有限。民营经济实力较弱，县域市场主体总量仅占全省市场主体总量的29.12%，“小、弱、散”问题突出。

　　（二）园区产业集聚度不高。调研中发现，有些县域产业园区区域比较优势、主导产业不突出，大项目支撑、大型企业带动和大品牌引领不足，存在高空置率、“有企业没产业”的现象，难以形成产业聚集。部分园区基础服务配套设施不足，产业支撑体系薄弱，园区带动力不足。榆林市仅神木、府谷、靖边、佳县4县（市）获批省级开发区，其他园区与省级开发区县域全覆盖的要求差距较大，难以吸引企业入驻。有些园区统筹谋划发展不足，围绕龙头企业补链意识不强。渭北地区整体产业布局分散且叠加，不利于资源配置、错位发展。宝鸡市岐山县汽车及零部件产业受汽车行业整体影响，加之疫情冲击，部分企业停产减产，陕汽岐山板块产值持续下滑，工业增速目前处于负增长态势。

　　（三）招商引资实效性不够。调研座谈会上，很多企业反映招商引资存在厚“彼”薄“此”的问题。有些县域更重视大项目、大企业和外来企业，招商引资优惠政策、配套公共服务“先外后内”“重外轻内”以及“墙内开花墙外香”的现象依然存在。有的地方过度优惠招商，县域之间互相攀比、恶性竞争，落户的行业领军企业与属地的产品资源禀赋契合不高、整合不到位，项目带动产业链完善任重道远。个别地方在招商引资工作中还存在重规模不重效益、重数量不重质量等“是菜就往篮子捡”的现象。一些县区招商引资项目资金到位率低，项目建设进展缓慢。

　　（四）县域人口流失严重。根据第七次全国人口普查结果，2011年至2020年，全国县域人口减少6180万人，我省减少274万人。近5年来我省人口流出较多的富平、扶风、大荔、岐山、武功5县，共流出人口58万人。宝鸡市目前常住人口为332.18万人，与第六次全国人口普查相比减少39.48万人，除了主城区常住人口实现正增长，其余县区均有不同程度减少。铜川市耀州区近十年来常住人口共减少了5.36万人，下降22.62%。随着城镇化进程加快、大城市虹吸效应增强，农村劳动力资源不断外流，导致农村“空心化”、县城用工难、技术人才短缺、经济活力不足等问题，与县域经济发展形成矛盾。

　　（五）县域发展“融资难”问题亟待破解。调研中反映较为突出的是市场化的信贷融资渠道单一、产品少，融资成本高、成功率低。17.49%的企业认为融资成本高，16.88%的企业认为中小企业融资更困难，16.42%的企业认为缺乏融资渠道。部分中小微企业财务不规范、不透明，不能满足授信基础要求，金融机构对其存在惜贷现象。投融资平台建设依然存在严重不足，平台运行机制比较简单、投资观念不强、效率不高，没有完全发挥其功能作用，30.2%的调查对象认为县级投融资平台没有实现和完成整合。还有很多企业反映，全省担保体系还不完善，中小微企业获得政府性融资担保的水平与融资总量比例不对等，涉农保险、价格指数保险推广面偏窄、应用不充分，对于农业风险保障力度不足。县域金融人才短缺，特别缺乏具有现代金融理念和知识的金融专业人才，一些领导干部金融素养不够，运用金融工具和资本运作推动经济社会发展的能力不强。

　　（六）建设用地供给不足。调研中发现，部分县区用地指标结构性矛盾突出。西安市鄠邑区城镇建设用地规模仅57平方公里，远不能满足经济发展需求。宝鸡市凤县县域面积的60.64%在红线区内，园区工业用地储备不足。商洛高新区核心区域可供项目用地偏少，重大项目落地受约束较大。渭南市蒲城县反映土地指标短缺和报批周期较长，新增规划指标面积受限、土地批准与批而未供处置量挂钩及补充耕地指标缺乏，严重影响了项目落地。陕北煤炭采空区的土地综合整治问题亟待解决，生态修复治理任重道远。

　　（七）财政收支矛盾突出。调研中不少县区反映政府财力紧张，受疫情、经济下行等因素影响，民生支出逐年增加，“三保”压力巨大，财政高度依赖转移支付，难以实现财政收支平衡。2022年全省107个县区中95个县区依赖转移支付，洛川县2022年生产总值296.73亿元，位居全市县域总量第一位，但地方财政收入仅为8966万元。安康市县级普遍财力不足，政府债务压力大，没有足够的资金支持企业发展。

　　（八）营商环境有待进一步优化。调研数据显示，21.78%的企业表示政府部门办事程序烦琐，行政审批时限过长，申报材料繁多，网络反馈申办事项进展情况严重滞后等，56.36%的企业认为政府部门在执行政策时存在简单化、“一刀切”问题，如没有建立多部门集中检查、联合办公机制，轮番进企检查、多重考核增加企业负担。座谈会上，很多企业反映基层工作人员对“放管服”政策理解不透彻、落实不到位、执行不精准，存在衔接不及时、扯皮推诿现象，如园区承建企业建设的标准化厂房产权分割难以落实等。个别部门执行政策不切实际，缺乏清晰明了的归纳性清单，部分优惠政策申请手续复杂、审批流程较长，企业对纾困惠企政策仍有“找不到、看不懂、落不实”的情况。

　　（九）城镇基础设施建设普遍滞后。商洛市城镇化率仅为49.8%，分别低于全国、全省15.4个百分点和13.8个百分点，西安市蓝田、周至两县城镇化率分别为35.3%和30.4%，均落后全省平均水平，榆林市有8个县区城镇化率未达全省平均水平。城乡融合发展还不充分，基础设施和公共服务保障不到位，人口吸附和综合承载能力不强。在咸阳、汉中、安康、商洛等市的座谈会上，40%的参会企业反映水、电、气、物流等配套设施不健全，存在供应不到位、价格偏高、市场化机制不健全等问题。

　　三、推动我省县域经济高质量发展的意见建议

　　习近平总书记强调：“要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，推进空间布局、产业发展、基础设施等县域统筹，把城乡关系摆布好处理好，一体设计、一并推进。”党的二十大提出，要以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设。发展县域经济是推进乡村振兴的重中之重，是我省实现高质量发展的重要突破口，有效激发县域经济潜力，才能更好展现奋进中国式现代化陕西实践的活力。当前，我省县域经济总体上处于高质量发展的爬坡期和攻坚期，既要看到整体发展态势好、科技人才资源优势足、转型升级潜力大等有利条件，也要看到财政家底较弱、经济转型新老问题交织、基础设施和公共服务欠账较多、要素保障能力不足等矛盾和问题。我们要认真贯彻新发展理念，着眼构建新发展格局，把产业发展作为首要任务，把城镇化建设作为关键支撑，把要素供给作为强化引擎，把政策支持作为有力保障，充分挖掘潜力和优势，将发展短板转化为发展跳板，努力开创县域经济高质量发展新局面。

　　（一）突出产业引领，提升县域经济发展水平。壮大特色产业。坚持立足各地资源禀赋、比较优势，培育壮大与主体功能相统一、与区域发展相协同的首位产业、主导产业。关中地区县域要主动承接西安都市圈、关中平原城市群辐射带动，打造成为汽车、装备制造、新一代信息技术、新能源新材料等产业集群的重要承载地；陕北地区县域要围绕煤化工产业转型升级、特色农业、红色旅游等，壮大新兴产业、特色农业；陕南地区县域要突出文旅康养、生物医药、绿色食品、有色金属等产业优势，大力发展绿色产业。优化产业布局。聚焦“一县一业”“一镇一产”“一村一品”，深度对接全省34条重点产业链，加大现代农业产业园、产业强镇等一、二、三产融合发展平台布局力度，一体推进纵向延链条、横向建集群，以集群发展优化产业布局，以全产业链提升产业质效，形成以链带群、以群促链、链群同构、纵横衔接的产业架构。支持中心城市周边县域大力发展现代物流、金融保险、信息咨询、创意设计等与上下游产业链相配套的生产性服务业，不断放大生态、文化和特色农业优势。做强“土特产”品牌。借鉴山东省寿光市推动设施蔬菜产业集群发展、招远市打造黄金全产业链等经验，推广洛南县发展食用菌产业、综合利用尾矿资源，山阳县承接沿海发达地区产业转移打造电子信息产业集群，眉县“企业 基地 果农”扶农助农一条龙合作模式等做法，深耕细作特色产业。健全联农带农机制，促进农业“接二连三”向镇街区、产业园区等集中，建设分工明确、高效集约、产销一体的乡村产业体系。下功夫推进品牌战略，推广延安苹果产业“后整理”做法，在“特色”和“精细”上下功夫，让农产品从“大路货”向“精特深”转变，打响叫亮一批“乡字号”“土字号”特色品牌。注重数字赋能。加快搭建省市县三级贯通的智慧农业服务平台，加强农产品生产、加工、存储、交易等数据收集分析，推动传统农业改造、农业生产方式转型，培育数字经济新业态、新模式，促进线上线下产业深度融合。依托国家电子商务进农村综合示范项目，指导各县（市、区）制定县镇村三级电子商务服务体系长效机制，持续推动“数商兴农”。

　　（二）推进城镇化建设，增强县域综合承载能力。补齐基础设施和公共服务短板。把基础设施建设的重点放在县城与各镇村连接的县道、乡道和物流、信息网络上，加强山区县对外快速通道建设。完善上级财政转移支付制度，在社会民生领域转移支付中，充分考虑人口基数问题，加快缩小城乡、县（区）之间基础公共服务差距。借鉴浙江省安吉县、江苏省南京市高淳区发展经验，突出“国际慢城”“休闲度假”等个性特色，运用“城市更新 文旅要素嫁接”理念，提高城乡规划建设审美和治理精细化水平。提高产业园区建设水平。在省级层面统筹县域产业园发展规划，找准园区产业发展定位，强化园区与行政区在招商引资、打造重点产业链条等方面的协调联动，破除体制机制障碍，避免各地园区同质化发展、无序化竞争。实行“多县一业”、抱团发展模式，围绕比亚迪新能源汽车等规模大、链条长的优势产业布局工业园区，深化延链强链补链，加强辐射带动、形成集聚效应。加快园区整合升级，以标准地改革为突破点，开展亩均效益综合评价，盘活闲置低效用地，推广商洛、蓝田等地建设标准化厂房的做法，跟踪做好审批、项目、资金、土地等方面的指导服务。开展乡村建设行动。推动城镇基础设施和公共服务向乡村延伸，抓好农村公路沿线配套设施、产业园区、旅游景区、乡村旅游重点村一体化建设，推进农村人居环境整治，让农村人口在不进行居住地空间迁移的情况下，也能够享受基本的城市公共服务和城市文明生活。壮大一批产镇相融、宜居宜业的中心镇和特色小镇，支持有条件的中心镇发展成县域副中心或新型小城市。强化镇级综合服务功能，加强建制镇商贸、物流、集散等功能建设，发挥好乡镇分担县城功能、支撑乡村振兴的重要作用。

　　（三）强化要素保障，激活县域经济发展内生动力。解决好结构性人才不足问题。要以产业转型引导人口实现就地就业、就近城镇化，进一步稳定和扩大县域就业岗位，健全区域对接、县乡对接、政企对接的就业服务机制，推动就业服务向乡村延伸。大力发展职业教育，建立“职专院校 龙头企业 政府认定”的培养机制，强化用人支撑。积极搭建吸引人才回乡发展的优质创业平台、优惠政策平台和优享生活平台，精准对接、吸引本地外出人员特别是创业人才、技术人才、特殊人才回乡创业就业。解决好土地供应问题。实行县域工业土地指标差异化政策，推行工业用地弹性供应政策，解决好工业发展薄弱的县区土地指标宽松，而工业发展基础好、势头强劲的县区土地指标紧缺的不均衡问题。有序开展延包试点，探索土地流转监测机制，鼓励以土地入股等方式把零散分布的土地连片集中起来，发展规模化现代化农业。解决好资金短缺问题。加快县域融资平台整合升级，推进平台公司全省联网，省上建立服务平台，加强对县级平台公司人才、运营模式等方面的指导，提高经营能力和市场化融资能力。发挥政府性融资担保体系增信作用，有效缓解中小微企业融资担保难问题。借鉴山东省龙口市打造资本聚集高地的经验，引导社会资本多渠道参与乡村建设，推广涉农保险，支持优质企业进入资本市场直接融资。解决好招商引资实效性不强问题。建立项目引进评估机制，注重项目综合效益和完善招商引资贡献度评估，严格按照签约项目的资金到位率、履约率、开工率“三率”情况进行考核，推进招商引资从数量向质量转变。把握产业梯度转移机遇，主动承接东南沿海地区产业外溢和技术转移，深化“研发 生产、总部 基地、授权 代工”等合作模式，培育一批转型升级示范企业、“专精特新”企业。借鉴合肥“以投带引”、深圳“抄底纾困”、常州“中长期布局”等经验，开展企业招商、园区招商、以商招商。

　　（四）改进政策服务，优化县域经济发展环境。强化县区干部队伍能力建设。突出“投行思维”的实操、防范化解风险、服务群众能力建设，统筹规划县区党政领导干部队伍学习培训，开办县区党政“一把手”推动高质量发展专题培训班，经常性组织赴先进发达地区学习考察，推动地方经济发展和政府职能有效转变。精准选派金融、科技等专业类干部到县区挂职，优化地方领导班子专业结构，把专业知识和先进思想转化为促进县域经济发展的生产力。加快建立县域经济协同发展的机制体制。加强长远规划，在省级层面统筹优化各类经济功能区布局，形成市级层面抱团“走出去”，县级层面产业联合互补、协同发展的长效机制，有效避免县区之间恶性竞争和重复建设。制定新增专项资金安排方案，聚焦县域强县、弱县发展情况，实施托低、奖增，加快县域产业培育和产业园区升级。适时开展专项资金绩效评价，强化申报项目监督管理，助推高质量项目建设。加强重点项目支持，尽量把省级、市级重点项目留在县域，保持县域固定资产投资稳步增长。健全民营经济发展激励帮扶机制。认真落实省委、省政府《大力服务民营经济高质量发展十条措施》，借鉴福建省泉州市经验，推出支持民营企业加快科技、创新、人才、开放、绿色发展的“政策包”“工具箱”，让民企发展有信心有预期。县级党政主要领导采取“早餐会”、常态化走基层等方式，加强与企业及商（协）会联系，定期听取企业困难，打好“普惠式纾困 直达式支持 滴灌式帮扶”组合拳，突出做好小微企业和个体商户帮扶，推动审批流程做“减法”，服务质量做“加法”，让民企轻装上阵大胆发展。完善风险管控机制。建立传统和非传统风险清单，将县级政府债务风险、社会稳定风险、生态环境风险、金融管理风险、农业转移人口家庭生计风险整合进总体风险防范机制，建立县域层面的“人、地、钱”多维度风险防范机制，牢牢守住不发生系统性风险的底线。探索gdp与gep（生态系统生产总值）“双核算、双考核”机制。借鉴发达省份已有经验，制定gep评价技术指南等相关政策，指导同类地区、同类生态系统建立统一规范的核算评价标准，为gep纳入地方领导干部绩效考核提供基础，充分发挥其在政绩“指挥棒”以及生态文明建设中的作用。（来源：陕西省省委政策研究室　时间：2024-08-12　作者分别系陕西省政协副秘书长、研究室主任、机关党组成员郑永刚，农业和农村委员会副主任何存贵）