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　　山西省委、省政府向22个扩权强县试点县(市)下放了85项经济和社会管理权限，这些试点县(市)在行使权限时，可越过市一级直接与省直相关部门对接，迈出了探索实行“省直管县”的第一步——
　　今年1月4日，孝义市与山东信发集团签订的生态铝循环经济生产项目3个文件获省经信委备案，意味着这个总投资285亿元的转型发展大项目立项完成。较之以前不同的是，作为山西省扩权强县试点县(市)，孝义市的申报工作首次越过了其行政管辖地吕梁市直送省经信委，仅简化此项审批程序，就至少节省了两周时间。长期在基层工作的孝义市委书记张旭光深有感触地说，过去县里看准引进一个项目，从审批到落地不知要经过多少部门，时间一长，客商很可能会改变主意，使地方错失发展良机。
　　郡县治，则天下安。为有效增强县域经济发展活力和整体实力，2011年12月，山西省启动了扩权强县试点工作，将包括孝义市在内的22个县(市)确定为首批扩权强县试点，赋予这些试点县(市)与设区市相同的85项经济和社会管理权限。这一体制的变革给山西带来什么深远影响？在试点推进工作中需要注意些什么？带着这些社会普遍关注的问题，记者近日走访了相关部门负责人和一些专家学者。本报记者 田建平
　　“小马拉大车”市管县体制束缚了县域经济活力
　　说起扩权强县，要从我国行政区划的沿革说起。我国宪法规定，地方行政区划体系分为省、县、乡三级制，并没有省与县之间的市一级政府。1978年以前，我国实行的就是“省管县”，但通过省政府的派出机构——地区行署代为管理。1982年之后，为促进中心城市发挥带动辐射周边县域的作用，开始了撤地建市的改革。2003年12月，吕梁行署改为吕梁市，标志着全省域的市管县体制改革全部完成。
　　市管县在推进城市化进程中发挥了重要作用，但随着市场经济的不断发展，这一体制暴露出的弊端日益明显。省纪委副书记、省监察厅厅长、省扩权强县工作领导组办公室负责人冯改朵详加分析。其一，市管县体制增加了管理层级，加大了行政管理成本。有专家推算，全国260多个地级市仅本级财政支出每年就需1300亿元。其二，市管县体制下城市的经济辐射作用普遍存在 “小马拉大车”现象。市管县的本意是以中心城市的优势地位拉动所辖县的经济发展，但对一些经济强县来说，市管县反而束缚和挤压了县域经济发展空间，出现“市压县”“市刮县”的现象。其三，城市虚化现象严重。市管县体制虽然推动了城市化进程，但也造成了广域型城市的大量出现，使得城市化名不符实。
　　“我省的县和县级市有96个，所辖人口占全省总人口70%左右。山地多、平川少的地理地貌特征，广域型城市多、带动辐射能力弱的特殊省情，决定了山西省必须把发展重心放在县域经济上。”省社科院副院长贾桂梓分析，目前山西省实行扩权强县的条件越来越具备且日臻成熟。首先，一大批县域经济日益强盛起来，需要赋予更多自主权。其次，县级政府责任大、权力小的问题十分突出，亟待将县级政府应承担的权限事项能减则减、能放尽放，以克服行政层级多而效率低下、鞭长莫及的弊端。此外，经过30多年改革发展，快捷的交通方式、畅通的信息手段、公开的电子政务，大大缩短了省县之间的空间距离，为实施扩权强县提供了物质能力保障。
　　“需要指出的是，扩权强县不只是县级拥有更大的经济自主权。”省委党校公共管理教研部主任孙兴玲教授认为，扩权强县的核心，是通过财政体制的“扁平化”，渐进带动行政体制的“扁平化”。而政府管理体系随着财政体制的 “扁平化”，可以有效实现政府机构的精简，降低行政运行成本，促使政府职能合理定位，从而提升整个社会经济的统筹协调水平。
　　孙兴玲说，从行政区划改革的角度看，扩权强县可能会成为实质性“省直管县”的前置环节。
　　下放权限“含金量”高剑指县域经济社会发展瓶颈
　　这次扩权强县，山西省向22个试点县(市)下放了9个方面、85项经济和社会行政审批的项目，包括计划报送、财政管理、项目申报、统计数据发布、证照发放、税管权限调整、土地利用、环评审核、机构编制核定和干部选任等。
　　这批下放权限主要体现在审批程序的简化上，今后，试点县(市)在申报这些行政审批项目时，不再需要市一级审核，可直接与省发改委、省财政厅、省经信委、省国土厅、省环保厅、省住建厅、省人社厅、省工商局这8个省直部门对接。据了解，随着改革的不断深入，这项工作涉及的范围还将扩大。
　　85项下放权限“含金量”非常高，项项剑指县域经济社会发展瓶颈。比如，对于县域经济发展来说，土地利用方面的权限至关重要。扩权之后，试点县(市)政府有权审批5公顷以下的建设用地和未利用土地，只要同时抄报市级政府即可。
　　冯改朵坦言，行政管理体制改革中行政审批是制约转型跨越发展影响因素最直接、最集中的环节。她举例说，在22个试点县(市)中有6个属于转型综改试验区先行先试省级试点县(市)，一年来的实践表明，越是先行先试、自主改革力度大，则招商引资越见效、项目落地越快捷、转型发展越有成就；反之，越是县域经济社会管理权受限，项目申报、土地报批、资金引进、人才聘用等受到行政审批的层层拖延，则发展越是滞后，转型越无起色。
　　“含金量”如此高的政策花落自家，试点县(市)自当抢抓机遇、乘势而上。扩权强县试点工作开展至今不过两月有余，中间还过了一个春节，但各试点县(市)均已制定了实施方案，划拨了专项经费，成立了相应的工作机构，许多县委书记还亲任扩权强县工作领导组组长。柳林县四套班子主要领导更是赶在全省试点工作动员部署会召开之前，与8个省直部门逐一对接完毕。一些厅局领导深为感动，表示“要将试点县(市)与市直部门同等对待，市直部门有什么权力，就给试点县(市)下放什么权力”。
　　县级政府扩大了权力，势必会带来市、县之间的博弈。省扩权强县工作领导组办公室未雨绸缪，加大了对试点县(市)对接落实工作的协调指导和监督监管力度。冯改朵透露，将派员分赴各市和试点县(市)进行督导，从涉及扩权强县工作的重要环节入手，特别是资金、土地、环境、项目落地等工作情况开展专题调研，查各市是否如期下放了市直部门的管理权限，看省直部门是否制订了相关的配套政策。
　　“风物长宜放眼量。”贾桂梓分析，放权之后，市一级的财政转移支付及统计数据虽然会有些变化，但市场要素是流动的，试点县(市)强盛起来，必然会带动上下游产业发展，辐射周边地区，最终带动整个市域经济发展。
　　扩权而不越权避免走“一统就死、一放就乱”老路
　　权力是把“双刃剑”，市一级的权力下放到县一级，县级政府能否用好权、管好权，避免走“一统就死、一放就乱”的老路呢？这也是人们比较担心的问题。
　　“扩权强县并非简单地把上级政府的经济社会管理权限下放到下级政府，县级政府首先要对这些权限作出正确评估。”3个月前，孙兴玲教授走出书斋投入经济社会主战场，挂职清徐县委常委，理论视野更为开阔。她认为，县级政府的首要任务是提高自身公共服务职能。
　　孙兴玲分析，随着市场经济日益深化，县级政府的公共服务、市场监管、民生改善以及生态建设职能愈加凸显，但县级政府苦于责权不对应、权力不完整而难有大的作为。扩权之后，县级政府可以有效集成各项支持政策，增强县域经济对农民就业增收的带动能力。比如，引导劳动密集型产业特别是农产品加工业向县域转移，支持成长性好、就业容量大的乡镇企业做大做强，实现农民工“离土不离县”，降低社会管理成本。再比如，选定一些经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇，赋予部分县级行政管理权限，增强小城镇辐射农村、带动就业、促进消费的作用，有效破解城乡二元结构困局。
　　“要实现这些目标，当务之急是提高县级干部的自我决策能力。”贾桂梓为试点县(市)强筋健骨开出了“四个药方”：首先，把规范行政权力行使放在首位，切实增强民主决策、科学决策、依法决策的能力，尽快适应经济社会发展重心由设区市向县和县级市转移的新形势。其次，防止兵员增加的冲动。县级政府在扩权的同时一定要守住“精兵简政”关口。第三，严防权力在部门体外循环。要尽快将下放的权力归到政务大厅，公开服务事项，优化服务流程，改进服务态度。第四，谨防“熟人社会”对权力的侵蚀。权力下放到县里，增加了权力寻租的风险，要尽快建立健全决策权、执行权、监督权既相互协调又相互制约的权力运行机制。
　　“这好比电脑升级了，整体配置一定要跟上。”贾桂梓说。
　　浙江“四轮放权”回眸
　　早在1992年，为了“在经济上和上海接轨”，浙江省就对13个经济发展较快的县(市)进行扩权，扩大基本建设、技术改造和外商投资项目的审批权。1997年，浙江省在萧山和余杭等县(市)试行部分地级市的经济管理权限，扩权的力度明显提升。2002年，浙江省又将313项本该属于地级市经济管理的权限下放给绍兴、温岭和慈溪等17个经济强县。从2007年起，浙江又实行强镇扩权战略，选定141个省级中心镇，赋予部分县级经济社会管理权限。四轮放权后，义乌市被媒体称为“全国权力最大县”。
　　正是浙江省持续10多年的改革，带动了全国在这项改革方面的进步。在浙江省尝到“扩权强县”的甜头后，湖北、河南、山东、江苏、福建、湖南、河北等省份也开始“扩权强县”改革。
　　（来源：山西日报 2012.02.23）